행정구역개편 논의가 이명박 대통령의 8·15 경축사를 계기로 급물살을 타고 있는 가운데, 행정안전부는 당정협의를 거쳐 자율적으로 통합하는 시ㆍ군ㆍ구에 획기적인 인센티브를 제공하는 내용을 담은 지원계획안을 확정, 발표했다. 이번 조치는 이 대통령이 지역주의 극복을 위한 근원적 처방의 일환으로 선거제도와 함께 행정구역 개편 필요성을 역설한 지 불과 10여 일만에 나온 것으로 미뤄볼 때 대통령의 실천의지가 그 어느 때 보다 강력한 것으로 판단된다. 차제에 여야 정치권과 국회도 이번 정기국회에서 시ㆍ군ㆍ구의 자율적 통합이 원만히 이뤄질 수 있도록 보완책을 마련하는 등 적극적으로 입법절차에 착수할 것으로 전망된다.
홍성ㆍ예산통합론, 홍성군의회 오석범 부의장 제기
홍성과 예산군 통합론은 홍성군의회 제177회 임시회에서 오석범(은하ㆍ서부ㆍ결성)부의장이 5분 발언을 통해 제안하면서 촉발됐다. 오 부의장은 “2012년 충남도청 신도시 건설 사업이 완공되면 홍성ㆍ예산군이 충남발전의 중추적 미래 도시로 공동발전하기 위해서는 ‘홍성ㆍ예산지역의 행정구역 통합’은 시대적 요청”이라고 전제하고, “통합논의의 공론화를 위해 주민의견수렴과 지역사회 공감대 형성에 지방의회가 중심이 되어 본격적으로 통합논의를 할 것”을 제안했다. 이날 발언에서 “홍성ㆍ예산지역은 국회의원 지역구가 같고, 인구와 면적 등 지역적 여건이 비슷한데다 주민들의 생활권과 문화도 같다”고 말하고 “홍북면과 삽교읍 일원에 충남도청이 이전되어 신도시가 건설되면 홍성과 예산은 하나의 생활권으로 묶이게 되는 것이 현실”이라며 “도청소재지의 위상에 걸맞고 구도심의 공동화 방지를 위해서도 통합이 필요하며 지금이 적기”라고 전망했다.
오 부의장은 “행정구역이 통합되면 인구 면에서 충남도내 3위로 시 승격을 앞당길 수 있다”고 전망하고 자치단체 간 불필요한 갈등 감소, 행정예산의 절감, 주민복지 향상, 중앙정부의 전폭적인 지원, 고비용 저효율의 행정체계 개혁 등 통합에 따른 각종 시너지효과가 발생, 명실상부한 서해안의 중심도시로 거듭날 수 있는 기회라고 주장했다. 또한 예산군의회등과의 의견수렴을 통해 공감대를 형성, 상생발전을 도모하는 초석을 마련할 계획이라고 밝혔다. 이를 위해 우선 홍성군민의 의견수렴을 위한 여론조사를 실시하는 한편, 오는 17일 오후 2시부터 홍성문화원에서 ‘자치단체 자율통합을 위한 세미나’를 개최, 통합에 대한 공감대 형성과 공론화에 적극 나서겠다는 입장이어서 앞으로 홍성ㆍ예산의 통합추진위원회 구성 등 통합에 얼마나 가속도가 붙을지 주목된다. 예산군민들과의 공감대 형성이 과제다.
통합의 성패, 해당지역 주민들의 여론이 좌우
행정안전부의 지원계획안에 따르면 전국 10개 지역 25개 시ㆍ군ㆍ구가 자율적 통합을 이룰 경우 인센티브로 제공받는 재정지원(지방교부세)은 모두 2조866억 원이며, 통합 기대효과는 10년에 걸쳐 3조9000억 원에 달하는 것으로 나타났다. 산술적인 계산만 따진다면 대략 1조8000억 원 이상의 비용 절감을 기대할 수 있다는 얘기다. 특히 정부는 통합 지자체가 기숙형 고교와 마이스터 고, 자율형 사립고 지정을 신청하면 우선권을 부여하고, 문화시설과 공공체육시설 확충에도 예산을 적극적으로 지원하는 등 특단의 대책도 제시했다. 다만, 해당 지자체 공무원의 정원을 10년간 유지하는 내용을 인센티브에 포함시킨 것에 관해서는 지역 공무원의 반발, 경기침체에 따른 고용불안 해소, 여타 지자체 공무원과의 형평성 등이 고려됐을 것으로 이해할 수 있지만 고비용, 저효율 해소라는 통합의 기본원칙이 훼손되지 않도록 적절한 인력운용 및 조직개편 방안이 수반돼야 할 것으로 보인다.
정부가 자율적 통합을 적극적으로 유도하기 위해 당근을 제시했지만 통합의 성패를 좌우하는 것은 역시 해당 시ㆍ군ㆍ구 지역주민들의 여론이다. 정부는 이달 말까지 기초자치단체의 통합건의를 받아 해당 지역 지방의회의 의견을 청취하거나 주민투표를 하는 방법으로 연말까지 통합여부를 결정할 계획이다. 통합 찬반 논의과정에서 지역사정에 따라 이런 저런 갈등이 표출될 수밖에 없을 것으로 예견되지만 중앙정부와 해당 지자체, 지방의회는 통합의 당위성과 기대효과, 향후 계획 등을 주민들에게 충분히 설명하고 이해와 협조를 구하는 노력에 최선을 다해야 할 것이다. 문제는 자율적인 통합이 이뤄질 수 있도록 민주적인 의견수렴과 공론화 등 절차적 자율성과 정당성을 확보하는 일을 소홀히 해서는 안 된다는 점이다. 그러기에는 시일이 너무 촉박하다는 점도 풀어야 할 과제다.
자치단체 자율통합, 속속 부상...주민여론이 관건
경기도 성남ㆍ하남ㆍ광주의 통합이 이르면 내년 지방선거 이전에 이뤄질 가능성을 조심스럽게 점치고 있다. 특히 광주시를 포함한 3개 시의회 의장들이 최근 통합에 찬성 입장을 표명한 데다, 당초 유보적 입장이었던 광주시가 되레 통합 논의를 위한 3개시 공동협의체 구성을 제안하고 나서 주목되는 지역으로 꼽힌다. 또한 오래전부터 통합 필요성이 거론됐던 의정부ㆍ양주ㆍ동두천 지역도 최근 들어 다시 불을 지피는 분위기다. 김문원 의정부시장의 주도 아래 이들 지역의 한나라당 국회의원과 시의회 의장 등이 참석한 가운데 ‘통합 토론회’를 열고 의견수렴에 나섰다. 의정부지역의 야당 국회의원들도 통합에 ‘원칙적 찬성’ 입장을 밝히고 있어 기대감을 높이고 있는 지역이다.
하지만 넘어야 할 산이 많다. 통합의 성패를 좌우하는 것은 해당 시ㆍ군ㆍ구 지역주민들의 여론이 우선이다. 하지만 학계와 시민ㆍ사회단체, 일반 시민들의 의견이 엇갈리고 있는 곳이 많은 형국이다. 지역구 국회의원과 지방의원들도 선거구 여건 등에 따라 찬반으로 나뉜 곳이 많다. 앞으로 통합논의 과정에서 적지 않은 진통이 뒤따를 것임을 예고하는 대목이다. 결과적으로 주민들의 의견수렴과 주민투표 등을 통해 합의된 지역에서만 우선적으로 실시해야 한다는 지적이 설득력을 얻고 있는 가운데, 강제적으로 무리하게 한다면 국민 전체를 갈등으로 몰아넣을 수 있다는 지적은 우려되는 점이다.
광역자치단체인 ‘도’는 폐지하면 후속대책 마련이 쉽지 않은 만큼, 당분간 현재의 형태를 유지하자는 의견이 많다. 국회에서 추진 중인 행정구역 개편안은 도는 유지한 채 2~5개의 인접 시ㆍ군ㆍ구를 통합해 평균 70~100만 명 규모의 통합 자치단체를 전국적으로 60~70개 만드는 것을 주된 내용으로 하고 있다. 행정구역 개편은 오는 2014년 5월에 완료돼 2014년 6월 선거는 새 행정구역에 맞춰 지방선거가 실시될 것으로 보인다. 내년 7월 지방선거는 현행 행정구역 체제로 치러질 것으로 예상된다.
한편 이명박 정부의 행정구역 개편과 관련, 모 언론사에서 국회의원을 대상으로 설문조사한 결과, 79.2%가 ‘현행 행정구역을 60~70개 정도로 묶어 광역화’하는 방안에 찬성하고 있는 것으로 밝혀졌다. 물론 행정구역 통합은 이번이 처음은 아니다. 지난 1994~1995년 대대적으로 시ㆍ군 통합이 단행돼 40개의 통합시가 탄생했고, 이러한 통합시가 전통적인 시의 개념을 완전히 바꿔놓았다. 시ㆍ군 통합의 정책적 목적은 행정비용 절감, 생활권과 행정구역의 일치, 도농 간 균형발전이었다. 김영삼 정부에서 인접 시·군을 합치는 이른바 ‘도농통합형’ 행정구역 개편이 부분적으로 성사된 바 있다. 당시에는 행안부(내무부의 전신)의 반발로 2단계 개편논의가 진전을 보지 못한 채 무산됐다. 하지만 이번 행정구역 개편 논의에 있어 가장 두드러진 특징은 정부의 실천의지가 과거에 비해 훨씬 적극적이라는 점이다.
결과적으로 ‘자치단체 자율통합’을 위해서는 통합추진위원회의 역할이 중요하다. 통합 효과에 대한 객관적인 분석과 향후 통합에 대한 주민투표에서 가장 중요한 판단의 기준이 돼야 하기 때문이다. 따라서 통합추진위 구성은 단지 통합에 긍정적인 인사들로만 구성하기 보다는 중립적이고 객관성이 담보되는 전문가들의 참여가 필수적이다. 행정구역 개편, 다시 말해 자치단체 자율통합의 진정한 성과는 ‘얼마나 많은 곳이 통합되었느냐’가 아니라 ‘통합을 통해 얼마나 많은 곳이 성장을 하느냐’에 달려있는 것이 아닐까.
자치단체 자율통합, 지방행정체제 개편과는 구분
최근 전국에서 불고 있는 행정구역 통합 움직임에 따라 충남도는 혼동을 주는 2가지 개념을 명확하게 구분하고 나섰다. 최근 행정안전부의 지침에 의해 추진되고 있는 ‘자치단체 자율통합’과 국회에서 논의 중인 ‘지방행정체제 개편’과는 그 의미가 다르다는 설명이다. ‘자치단체 자율통합’은 그 동안 지방행정의 문제점으로 거론돼 왔던 자치단체의 경쟁력 약화, 중복투자로 인한 행정의 비효율성을 보완하고, 주민들의 생활권과 행정구역의 불일치 개선 등으로 자치단체의 자치역량 및 자립기반 확충을 통해 경쟁력 있는 자치단체로의 변화를 도모하는 것이다
또한 ‘자치단체 자율통합’은 주민의사를 최대한 존중해 자발적으로 통합을 희망하는 지역에 대해서만 추진한다는 방침이다. 통합을 희망하는 자치단체는 9월중에 도를 경유해 행정안전
부에 신청서를 제출하게 되면 여론조사 이후 시ㆍ군ㆍ구 의회의 의결 또는 주민 투표에 의해서 올해 안에 통합 대상을 결정하는 방식으로 추진된다는 것이다.
이와 달리 ‘지방행정체제개편’은 국회의 지방행정체제개편특위(위원장 허태열 국회의원) 주도로 논의되고 있는 사항이다. 이는 광역자치단체 내 시ㆍ군의 3분의 2가 통ㆍ폐합하게 될 경우 도를 폐지해 현재 3단계인(시도-시군-읍면동)지방행정체제를 2단계(광역시-읍면동)로 축소한다는 것이 핵심내용이다.
‘지방행정체제개편’은 정권이 바뀔 때마다 거론돼 왔던 사항으로 논의 수준에서 머무르고 있는 문제를 미리 예단해 현재 추진되고 있는 정책 등의 기조를 바꾸거나 중단할 명분이 충분하지 않은 상황이다. 특히 충남도의 경우 “정부의 지원과 함께 200만 도민의 의견이 모아진 충남도청이전 신도시 건설사업 등은 차질 없이 추진된다”고 밝혀 최근 거론되는 도 폐지론을 일축했다.
한편 ‘자치단체 자율통합’에 대해서는 지방자치의 근본은 지역주민인 만큼 주민의사를 최대한 존중해 결정할 사항으로 주민들이 자율적이며 충분한 논의 결과를 바탕으로 추진돼야 한다는 의견이 지배적이다. 특정 인물이나 단체를 중심으로 결정된 통합추진은 지역주민간의 갈등과 혼란을 야기하는 원인으로 작용할 것이며, 통합에 따른 경제ㆍ행정적 효과의 면밀한 분석은 물론 지역 간 지리ㆍ역사적 특수성 등을 종합 검토해 주민들의 의견이 바탕이 되는 통합을 추진해야 할 것이라는 점을 명심해야 할 것이다.
