지방자치단체 관할구역 지방자치법에 해상경계 언급 없어
자치단체의 구역 영해가 포함되는가의 문제 의견이 분분해
헌법재판소 해상경계획정 홍성군 편입 상펄어장 200헥타르
상펄어장 어업분쟁 해소 어장이용개발계획 변경할 수 있어

국토지리정보원이 발행한 지형도상 해상경계선은 도서의 소속을 알아보기 쉽게 표기한 단순기호다. 따라서 지자체의 관할구역을 판단하는데 아무런 법적 구속력이나 입증력을 갖고 있지 않다. 또한 헌법재판소는 바다에 대한 행정관할구역이 법률로 규정돼 있지 않아 분쟁의 소지가 있다며 해상경계에 대한 법령제정을 주문하기도 했다. 경계구역이나 관할권 설정을 둘러싼 대표적인 분쟁 사례로는 2000년 9월 충남 당진에서 아산국가공업단지 항만개발사업에 따른 매립토지의 지적등록과 관련해 평택시를 상대로 헌법재판소에 권한쟁의심판을 제기한 경우가 있다.

또 1994년부터 전라남도가 바다를 매립해 조성중인 율촌산업단지의 관할을 둘러싸고, 2000년 6월 광양시가 전남도지방분쟁조정위원회에 분쟁조정을 신청한 사례가 있다. 한편 부산신항만 개발과 관련해 명칭 문제를 두고 벌어진 다툼이나 공유수면매립지에 대한 부산시와 경남 진해시 사이의 관할다툼 등이 있다. 지난 2008년 1단계 개항을 목표로 진해시 웅동 일원을 매립한 신항만건설공사가 진행되면서 부산과 경남이 첨예하게 대립했었다.

경남측은 신항만 매립지의 일부가 지리적 여건이나 효율성 등을 종합적으로 검토할 때 진해시의 행정구역으로 편입돼야 한다고 주장한 반면, 부산시는 해상경계 표시선에 따라 획정돼야 한다고 주장했었다. 자치단체의 구역에 영해(바다)가 포함되는가 하는 문제에 대해서는 의견이 분분하다. 바다의 관리는 국가의 관할이므로 원칙적으로 국가 행정청이 직접 관리하고, 필요한 경우에는 국가가 위임한 범위 내에서만 자치단체가 관할권을 행사할 수 있다는 입장이 있다. 결국 중앙분쟁조정위원회가 경계구역 설정의 열쇠를 쥐고 있는 것이 현실이다. 물론 누구든 결정에 불복해 대법원에 소송을 제기할 수 있지만 대법원도 이변이 없는 한 위원회의 의사를 존중하는 것으로 분석되는 대목이다. 또 더 나아가 헌법재판소에 권한쟁의심판을 제기할 수도 있지만 힘든 싸움이고 시간이 많이 걸린다.

 

 

 

 

지방자치제도 시행 이후 경계를 맞대고 있는 자치단체 간에 걸쳐 시행되는 사업을 둘러싼 명칭과 경계에 대한 분쟁이 갈수록 치열해지고 있다. 국익과 지자체 또는 주민들의 권리 우선순위에 대한 사회적 가치 변화를 수용할만한 적절한 법률조항이 미비한 가운데 효과적 조정과 중재를 위한 체계적인 분석이나 연구도 거의 이루어지지 않고 대안 없이 벌어지고 있는 소모적 갈등이 줄어들지 않고 있는 것이 현실이다. 또한 현행법상 지방자치단체의 관할구역은 지방자치법에서 다루고 있으나 육지에 국한된 경계를 의미하는 것이지 해상의 경계를 언급하지 못하는 실정이다. 어업관련 해상관할에 관한 규정도 지방자치단체의 관할수면이라는 용어를 사용하고 있지만 그 구체적인 범위를 언급하고 있지 않다.

수산업법에서도 조업수역에 대하여 다루고 있고, 국토지리정보원의 지형도 도식 규정에서도 해상경계를 다루고는 있지만 뚜렷한 경우에만 표시를 한다고 규정되어 있을 뿐이다. 해상경계의 문제는 관할해역의 수산자원과 이용권에 직접적 관계를 가지고 있으므로 경계와 인접하고 있는 지방자치단체는 이용가치가 높은 자원이 부존 되어 있을 경우 첨예한 대립을 보이고 있다. 해상도계에 관련되어 일어나는 분쟁의 유형을 보면, 현 해상경계의 법적 타당성에 대한 분쟁, 어업분쟁, 공유수면매립지에 대한 관할권 분쟁으로 나타나고 있으며 신규매립지의 소유권에 대한 분쟁은 첨예한 분쟁 양상을 보이고 있다.

오늘날 자본주의 국가에서는 소유권과 관련된 국가적인 영토분쟁과 아울러 한 국가 내에서도 시·도와 시·군 간의 토지경계 분쟁에 몸살을 앓고 있다 해도 과언이 아니다. 특히 토지의 경계는 지적법상에 명시되어 있으나 해상경계는 법제가 없는 실정이므로 잦은 분쟁이 발생하고 있다. 따라서 해상경계분쟁의 원인과 대책해결을 위해서는 법적 제도화가 시급한 실정이다. 현재 지도상에 나타나 있는 해상경계는 어떤 법적인 근거도 없으며 토지의 경계를 등록하는 법제인 지적법에서도 바다에 관한 사항은 등록사항에 제외되어 있다.
또한 주무기관에서도 지도상의 해상경계는 경계로 볼 수 없다고 판단하고 있다. 예전과 다르게 이제는 해양자원에 대한 이용 및 개발에도 많은 관심을 두어야 한다. 서로의 영역을 확대하려는 속에서 상충되는 부분에서는 심한 분쟁을 겪게 된다. 그러므로 도서 및 관할수역에 관한 연구가 철저히 이루어져야 할 필요가 있다. 인접지방자치단체간의 마찰이 계속되는 이유 중의 하나는 국가적 차원에서 공인할 수 있는 경계에 대한 등록부가 없기 때문이다. 따라서 지적법을 개정하여 해상의 경계도 등록할 법제를 구비하는 방안. 또는 경제성이나 지역적 여건의 필요를 감안하여 적당한 해역을 별도로 해상토지등록부에 등록하는 방안 등이 있을 수 있다. 해상경계의 법적 타당성에 대한 분쟁, 어업분쟁, 공유수면매립지 등을 놓고 벌이는 갈등과 분쟁의 유형 및 자치단체 간 자율적인 경계 조정으로 기업과 지역주민들의 불편을 해소할 수 있도록 자율적인 합의를 통한 조정 등의 사례를 통해 갈등이나 분쟁해결의 실마리를 찾고자 하는데 목적이 있다.

헌법재판소의 해상경계 획정으로 홍성군의 관할로 인정받은 서부면 죽도리 상펄어장에 대해 빠르면 이달부터 면허처분이 내려져 본격적인 어장개발이 가능할 것으로 보인다. 홍성군은 상펄어장에 대한 지역 어민들의 어업권의 보장과 수산자원의 관리를 위해 2015~2016년도 어장이용개발계획 변경을 통해 면허처분을 한다는 계획이다. 대상면적은 군으로 편입된 상펄어장 200헥타르 중 무효화된 태안군 마을어장 34헥타르다. 상펄어장에 대해 면허처분이 나면 관내 7개 어촌계가 공동으로 관리하게 된다. 지난 7월 30일 헌법재판소의 해상경계 획정으로 홍성군으로 편입된 상펄어장 면적은 약 200헥타르 규모다. 헌재의 판결 이후 홍성군으로 편입된 상펄어장은 그동안 어업신고를 한 사람이면 누구나 조업할 수 있는 공유수면에 해당해 홍성 어민들은 온전한 어업권 행사에 제약을 받아왔다.

홍성군이 어업면허 처분을 내기 위해서는 수산업법 시행령에 따라 그해 7월 1일부터 다음해 6월 30일까지의 어장이용개발계획을 매년 3월 31일까지 수립해 도지사의 승인을 받아야 한다. 그러나 상펄어장은 수산업법 시행령 제2조 6항 3호에 해당해 어업분쟁 해소에 따라 승인된 어장이용개발 계획을 변경할 수 있는 요건이 된다는 것이다. 홍성군은 충남수산관리소 등 관계기관과 협의 중에 있으며, 충남수산관리소는 지난 3일 어장면허처분을 위한 적지조사에 들어갔다. 군은 충남수산관리소의 적지조사 결과가 나오는 대로 홍성군수산조정위원회를 개최하고 충남도에 어장 변경승인을 요청한다는 계획이다.

홍성군청 관계자는 “신규 어장 면허처분을 위해서는 법정기한이 있어 내년까지는 불가능해 우선 무효화된 태안군 어장 면허면적에 대해서라도 홍성 어민들이 이용할 수 있게 변경 신청을 하는 것”이라고 설명했다. 상펄어장 일부라도 면허처분이 내려지는 것에 대해 지역의 어민들은 긍정적인 반응이다. 어촌계주민들도 “그동안 상펄어장이 공유수면이라 타 지역의 어민들이 조업을 해도 지역의 어민들이 관리할 수 없었는데 면허처분이 나면 7개 어촌계가 공동으로 어장을 잘 관리하겠다”는 각오를 밝히고 있다.<끝>

 

 

<이 기획기사는 충청남도지역언론지원사업의 지원을 받았습니다>