충남도청 이전(내포)신도시가 들어서는 홍성군과 예산군의 통합 논의가 다시 화두로 떠올랐다. 대통령 직속 지방행정체제개편특별위원회가 전국 최소 20개, 최대 80개 시·군·구가 통합대상이 되는 통합기준안이 마련되는 것으로 전해지고 있다. 개편위의 ‘시·군·구 통합기준 연구 용역안’에 따르면 인구 규모는 특별시 자치구 27만6000명 이하, 광역시 자치구와 일반시 15만 명 이하, 군 3만3000명 이하면 통합대상에 포함된 것으로 전해지고 있다. 이러한 가운데 지방행정체제개편특별위원회가 도청 이전부지가 2개 시·군에 걸쳐 있을 경우 통합하는 것이 바람직하다는 입장을 내놓은 상황과 맞물렸기 때문이다. 충남도청이 이전하는 홍성과 예산, 경북도청 이전예정지인 안동과 예천이 이에 해당한다. 결국 자율통합이 여의치 않을 경우 권고 또는 강제적 통합도 불가피하다는 전망에 설득력이 더하는 이유다.

지금까지 행정구역 통합논의는 △2006년 2월 국회행정체제개편특위가 전국을 70개 광역시로 개편하는 보고서 채택했다가 무산된 것 △2008년 11월 ‘도를 유지한 채 전국 시·군·구를 50~60개로 통합하자고 했다가 폐기된 의원입법안 △광역도를 기반으로 한 일종의 연방제 안 등이다. 70개 광역시 개편안은 집권세력이 지방을 약화시키려는 ‘정치’가 개입됐다는 반발에 부딪쳤다. 탁상 논의가 목표를 숫자에 두다보니 국민 공감을 얻기 못하자, 정부는 2009년 자율통합 신청을 받았다. 수도권 7곳, 충청 5곳, 호남 3곳, 영남 3곳 등 총 18개 통합지역에 46개의 지자체가 신청했다. 경기도 성남·하남·광주시 등 5곳에서 성사될 가능성이 높은 것으로 관측됐으나 다툼만 벌이다 결국 18개 통합희망지역 중 창원·마산·진해만이 통합에 성공하는 초라한 성적을 내고 말았다. 이때 홍성군도 예산과의 통합을 희망했으나 예산군의 정치권을 비롯한 조직적인 반대운동으로 불발에 그쳤다.

현재 대통령 소속 지방행정체제개편추진위원회(위원장 강현욱)가 통합을 주도하고 있다. 특별법은 특별·광역시의 경우 계속 자치단체로 존치하고 인구·면적이 작은 시·군·구는 통합을 유도키로 했다. 논란이 됐던 자치구의회의 존폐·지위·기능문제는 행개위가 개편안을 마련해 내년 6월30일까지 국회에 제출토록 했다. 또 도는 자치단체로 계속 존치하되 행개위가 2014년 동시지방선거일 1년 전까지 도의 지위와 기능 재개편 방안을 마련해 국회와 대통령에게 보고하도록 했다. 특별법은 특히 시·군·구의 통합·광역화를 추진토록 했다.
행개위가 지자체의 제반여건을 종합적으로 고려하고 개별 지자체의 의견을 수렴해 시·군·구 통합표준안을 수립하면 국회의 심의를 거쳐 개편안을 확정토록 했다. 지자체는 다음 지방선거 전인 2014년 초까지 주민투표나 의회의결로 최종 결정토록 했다. 여기에는 행정·재정적 인센티브가 따른다. 통합 지자체는 특별·광역시와 도의 자치사무를 넘겨받고 공무원 초과정원의 인정, 종전 보통교부세 4년간 보장 등 특례를 받는다.

문제는 주민 생활권이 반영돼야 할 행정구역 개편이 통합에만 치중돼 정작 주민들의 의견이 반영될 여지가 적다는 점이다. 주민 생활권을 반영했을 때 분할이나 경계 조정이 요구되는 곳도 적지 않은데, 정부가 통합에만 특례를 인정하고 인센티브를 부여하는 것은 통합을 강요하는 것이라는 인식이 크기 때문이다. 특히 농촌의 경우 땅은 넓고 인구가 없어 더 작은 단위가 돼야 자치가 가능해진다는 역설론도 작용했다. 결과적으로 충분한 주민의 의견수렴 절차를 거쳐 지역이 주도하는 생활권 중심의 행정구역 개편이 이뤄져야 한다는 것이다.

홍성-예산 통합의 필수목적은 ‘충남도청이전신도시’
특히 충남도청과 충남도의회 신축공사가 50% 이상의 공정률을 보이고 있는 가운데, 충남경찰청, 충청남도교육청 등의 공공기관 청사가 홍성과 예산군에 걸쳐 건립되고 있는 현실적 상황에서 2012년 말 입주를 앞두고 이원화에 따른 행정낭비와 주민들의 불편을 막기 위해 통합 논의를 서둘러야 한다는 여론이 급물살을 타고 있는 것이다. 충남도에 따르면 홍성군과 예산군의 경계에 걸쳐 건립되고 있는 충남도청 내포신도시가 통합되지 못한 채 이원화될 경우 행정구역 및 관리 조정 대상은 모두 29종(행정구역 조정 6종·도시기반시설 23종)에 달한다는 설명이다. 당장 신청사의 주소지부터 불명확하며, 양 군에 걸쳐 있는 간선도로의 이름을 짓는 과정에서 자신들의 지명을 고집하는 등 주민들 간 마찰이 예견된다는 것이다. 같은 신도시에 살면서도 상·하수도 요금이나 쓰레기봉투 가격이 다르고, 시·내외 버스 노선이 달라 혼선을 빚을 수도 있다.

특히 택시 요금 등도 군간 경계를 넘기 때문에 불필요한 할증요금을 내야 하는 경우가 발생하게 된다. 도시기반시설도 사정은 마찬가지다. 교통시설, 공간시설, 유통·공급시설, 방재시설 등 신도시가 준공된 이후 각 군에 이관하는 시설들을 하나하나 조정하기란 쉽지 않을 것으로 보인다. 자칫 조정에 어려움을 겪을 경우 불필요한 혼란과 비효율성이 발생할 수 있을 것으로 전망된다. 홍성과 예산군의 협의를 통해 관리방안을 결정하는 하수종말처리장, 하수도시설, 쓰레기자동집하시설, 쓰레기이송관로 등은 관리주체나 비용 분담 문제로 의견 다툼이 발생할 소지가 크다는 설명이다.

또한 2013년 초에 개교예정인 초·중학교의 학군 조정 문제도 진통이 불가피해 보이며, 도시기반시설은 구역별로 조성해 정확한 준공시기를 예측하기 곤란한데, 행정구역이 이원화될 경우 각종 협의가 지연될 수 있고, 입주민 불편으로 이어질 것으로 전망된다. 이렇듯 수많은 행정 난맥상이 불 보듯 뻔한 상황에서 홍성과 예산군의 통합 논의를 늦추는 것은 충남도청 내포신도시의 조기 정착을 가로막는 가장 큰 장애물로 작용할 공산이 크다는 지적이다.

예산군민 통합희망지역, 1위 홍성군 아닌 2위 아산시?
주목할 점은 지난 4일 예산군이 공주대학교에 외뢰한 행정구역 통합과 관련한 설문조사에서 예산군민 57.4%가 통합에 찬성하는 결과가 나왔다는 점이다. 하지만 통합대상지역으로 나열된 홍성, 아산, 당진, 청양, 서산 등 인근 5개 시·군 중 예산과 아산시 통합안이 가장 적합한 것으로 나타난 결과에 대해서는 예산군민들도 고개를 갸웃하고 있어 앞으로 주민들의 여론의 향배에 관심이 쏠리고 있다. 행정구역 통합 시너지 효과에서는 유사한 홍성군이 아닌 제조·건설업 분야가 활성화된 아산시와의 통합이 적절하다는 것이 연구용역의 핵심이다. 이 때문에 신뢰성과 진정성에 대해 의문을 표시하는 결과를 낳고 있다. 예산군은 아산시와 통합이 되면 인구 30만명 이상, 면적 1000㎢ 이상을 갖추게 돼 지방행정체제개편 특별법상 대도시(인구 50만명) 지위획득과 함께 개별법률상 사무특례, 지방자치법 시행령상 대도시특례, 특별법상의 재정특례를 통한 지방자치권한 강화 등이 기대된다는 설명이다.

하지만 상대적으로 통합을 원하지도 않고, 성사도 불투명해 보이는 아산시와 통합할 경우 아산시의 세가 월등할 뿐만 아니라 예산군의 정체성을 비롯한 역사·문화적 이질성, 아산시로의 명분 없는 흡수통합, 충남도청이전 내포신도시의 예산군 지분 및 도청소재지 포기 등 수많은 갈등요소를 안고 있다. 예산군의 용역결과 가장 바람직한 통합 방안을 묻는 설문에 응답한 787명 중 홍성군과의 통합을 원하는 사람이 329명(41.8%)으로 1위로 꼽혔고, 다음으로 아산시와의 통합을 선택한 사람은 324명(41.2%)이었다.

이와 관련 예산군민 김아무개(삽교읍·52)씨는 “지역특성과 역사성, 주민들의 삶과 문화, 특히 주민들의 여론과 의견은 고려하지 않은 채 큰 도시인 아산시로 작은 도시인 예산군이 흡수 통합돼 봤자 무엇이 주민들과 지역발전에 이익인가? 오히려 충남도청을 공동으로 유치한 만큼 신도시와 주변지역의 발전을 위해서라도 정부로부터 각종 인센티브를 얻기 위한 목적이 최선이 아니겠는가”라고 반문했다. 또 박아무개(덕산면·48)씨는 “처음부터 아산과의 통합을 목적으로 군민들의 혈세를 의미 없게 쓴 결과다. 충남도청 공동유치로 홍성-예산이 결혼을 약속해 놓고, 도청소재지를 포기하면서 아산과 원치도 않는 결혼을 다시 하겠다니, 짝사랑하는 꼴”이라며 비판했다. 한편 김아무개(예산읍)씨는 “사실 예산군민들의 순수한 여론이 아닌 것 같다”며 “군민들이 통합의 필요성과 실체를 잘 알아야 하는데 잘 모르고 있는 것 같다.

우선 내포신도시를 포함한 예산과 홍성이 통합한 이후에 아산이든, 당진이든 이웃지역과의 통합은 그 이후의 문제다. 통합시와 예산구 홍성구로 원형을 살리며 재편하는 발전방안을 찾아야 한다”고 지적했다. 일부의 아산시와 인접한 예산읍과 대술·신양·신암면의 주민들은 기득권 등을 들면서 홍성과의 통합에 반대하는 기류도 감지됐다. 반면 홍성군과 인접한 삽교읍·덕산·고덕·대흥·응봉·봉산면 주민들은 홍성군과의 통합을 원하는 사람이 많은 점도 주목할 일이다. 홍성군 주민들은 지난 2009년 70%가 넘는 주민들 대다수가 예산군과의 통합에 찬성했던 분위기와 마찬가지로 이번에도 예산과의 통합 결실을 기대하는 분위기다.

결국 행정구역 개편과정에서 우선순위는 민심이다. 다음으로는 효율성이어야 한다. 어떻게 통합해야 표를 더 받을 수 있다는 식의 정치가 개입한다면 차라리 중단해야 한다. 주민들의 합의가 없는 행정구역 통합이나 개편은 ‘민민갈등’만 초래할 뿐이다. 이제는 홍성과 예산군민들이 2013년 충남도청시대를 앞두고 진정성을 갖고 1000년의 미래를 향한 대의가 통합으로 이어져야 한다는 점이다. 대화와 타협을 통한 합일점을 찾는 일이 관건이며, 민심이다.